CHAPITRE 2 : LES ACTEURS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Section 1 : l’Etat
Personnes morales de droit public dont l’organisation est particulièrement complexe. Il faut distinguer le niveau central et déconcentré de l’adm.
Le poids de l’état en France reste important mais son influence se réduit sous une double influence :
• La décentralisation
• Les compétences européennes
Au niveau de l’état, on a un organe dite déconcentrée et on a une seule même personnalité juridique, c’est l’état (ministres interviennent au nom de l’état).
A. les organes centraux
2 sortes d’organes :
• ceux de direction
• ceux de préparation et d’exécution les décisions.
Il y a donc une distinction entre ces organes
1. Les organes de direction de l’adm
Ceux qui prennent les décisions en matière adm. Ce sont à la fois des politiques et des autorités adm.
a) Les attributions adm du président
Plusieurs articles de la constitution (13,15,38 et 65)
Il a un pouvoir réglementaire (art 13 de la Constitution) : il signe les décrets délibérés en conseil des ministres. Le problème c’est qu’il n’y a pas de liste de ces décrets.
En pratique les textes les plus important sont délibéré en conseil des ministres et signé par le président.
Le président signe les ordonnances ( c’est un texte qui est pris par l’exécutif dans le domaine de la loi), art 38.
Il nomme aux emplois civils et militaire :un certains nombres de fonctionnaires sont nommés par le Président. Il y a partage de compétences avec le PM. Ce sont les postes les plus important qui sont en fonction du PR.
Il à des attributions en matière de défense nationale (art 15) surtout il préside le conseil de la défense nationale.
Il préside aussi le conseil supérieur de la magistrature, art 65.
Il prend les décisions les plus importantes.
Le président est aidé par ses propres secrétaires :
• Tout d’abord par le cabinet du président (agenda)
• Le secrétariat général de la présidence (environ 30 personnes), relations avec les ministères.
• L’état major.
b) Le 1er ministre
Selon l’art 20 de la Constitution, indique que le G détermine et conduit la politique nationale, il dispose de l’adm et de la force armée.
Le 1er ministre est le chef du G, c’est lui qui va disposer de cet adm.
Art 21 : concerne directement 1er ministre et indique que le 1er M assure l’exécution des lois, il dispose du pouvoir réglementaire général. ? Il prend des décrets quand le Président n’est pas compétent. (Beaucoup plus nombreuse mais moins important).
Le 1er M nomme aux emplois civils et militaires sous réserve des compétences du P.
Le 1er M est responsable de la défense nationale (en pratique quand il y a pas d’accord, c’est le P qui a raison).
c) Les ministres
Le nombre de ministre n’est pas fixé
Ils ont des attributions adm importante surtout parce qu’il est chef des secrétaire sur tous les agents du département ministériel.
Ils sont les chefs de service avec un pouvoir hiérarchique. Les ministres ont un pouvoir hiérarchique sur l’ensemble de la population. Ils exercent le pouvoir disciplinaire et un pouvoir d’instruction.
Ils ont un véritable pouvoir hiérarchique sur l’ensemble des agents du ministère .
Ils prennent toutes les décisions nécessaire pour la bonne marche du service.
Par une technique du « contreseing » on aura une signature du ministre et du PM. Mais c’est le ministre qui prend les décisions.
Ils sont chargés de représenté l’Etat quand cela concerne la personne morale.
Mais les ministres doivent s’appuyer sur des organes
§2. Les organes de préparation et d’exécution
Il y a 2 types d’organes :
• Organes consultatif
• Adm centrale
A. L’administration centrale des ministères
2 types d’organes :
• Le cabinet
• Les fonctionnaires
a) Le cabinet : ce sont les collaborateurs personnels des ministres. La fonction change quand le ministre s’en va.
b)L’adm centrale au sens stricte : il s’agit des bureaux du ministères, organes permanent de préparation des décisions qui sont composés de fonctionnaires : personnes qui font leur carrière dans leur bureaux.
c) Les bureaux des ministres (fonctionnaires) : personnes qui font leur carrière dans le ministère. Personne qui ont beaucoup de pouvoir qui reste en place quand le ministre pat. Ils ont une grande stabilité donc ils connaissent bien les dossiers.
L’organisation de ces ministre est très hiérarchisée.
B. Les organismes consultatifs
Ce sont des organes placés auprès de l’ensemble du G ou auprès d’un ministre donner leurs avis sur des projet élaborés par l’adm centrale.
Les avis portent sur des questions techniques. On a besoin de l’avis d’un expert (prof, ou professeur universitaire) pour répondre à des questions pratiques . Ces avis sont généralement sollicités par le ministre soit parce qu’il y ait obliger (avis obligatoire), ou librement (avis facultatif). Dans les 2 cas la plupart du temps le ministre reste libre de suivre cet avis il y a pas d’avis confort.
§3. Les organes indépendantes
Depuis une trentaines d’années, on a vu apparaître au sein de l’adm centrale, l’idée était de créer des organisme certes administratif mais libre et indépendant du G, parce qu’il s touchaient des secteurs sensibles liés aux libertés des citoyens. Cs autorités n’ont pas en principe la personnalité moral mais elles sont quand même autonome parce qu’elles ne sont pas sous l’autorité hiérarchique directe d’un ministre.
• CNIL crée en 1978 (Commission Nationale…)
• CADA (Commission d’Accès au Documents Administratif) crée la même année.
• CSA (Conseil Supérieur de l’Audiovisuel) contrôle le temps de parole, protection des enfants contre le pornographique, la violence à la télé et à la radio)
• AMF (Autorité dans les Marché Financier) qui à remplacer la COB (Commission es Opérations de Bourses).
Ces autorités sont dites indépendantes car même si elles sont nommés par le Parlement leurs mandats est irrévocable et ne sont pas sous la hiérarchie du PM.
Les autorités indépendantes de paris peuvent donnés leur avis et disposent d’un pouvoir de décision. Certaines disposent aussi d’un pouvoir de sanction pour faire respecter leurs décisions. Elles peuvent aussi avoir un pouvoir d’enquête.
B. Les organes locaux de l’adm de l’Etat
On a plusieurs repartis sur le territoire parmi ces agents il y en a qui ont un rôle fondamentale : le préfet qui est à la tête des autres services déconcentré. Les tâches adm sont fournies sur le territoire sur les services déconcentrés.
1. Le préfet
C’est l’instrument essentiel de l’Etat sur le territoire . Il a été crée le 17 février 1800. Il reprend les traditions des intentent de l’ancien régime.
A sa création, le préfet était assisté de 2 organes consultatif (le conseil général destiné à représenté la population et le conseil de préfecture qui avait un rôle de conseil juridique).
Depuis 1800, le principe du Préfet n’a pas été modifié, le préfet est toujours représenté.
• Le conseil consultatif a été transformé en tribunal adm. Ils ont prévus leur rôle et ont acquis des rôles attributionnels.
• Le conseil général a vue sa fonction évoluée est devenu l’assemblée délibérante de la collectivité locale départementale. Il ne conseil plus le Préfet. Le préfet n’est plus l’exécutif du conseil général.
Le Préfet à reçu une consécration constitutionnelle. On à crée aussi un Préfet de région qui est un préfet du département de la métropole de la région. Le préfet à reçu une consécration constitutionnelle de l’art de la consécration.
a) Le statut de préfet
Les préfets sont des délégués du gouvernement et des agents adm. Cette double influence a des conséquences sur la nation. Il y a 2 possibilités :
- organes politique : les préfets devraient être à l’entière disponibilité du gouvernement.
- Spécialistes de l’adm : conséquence sur le statut soit une stabilité. La solution française est intermédiaire.
Il existe un corps préfectoral dans lequel on peut faire carrière mais les garanties sont réduites, mais le gouvernement à la possibilité de remettre en cause la fonction de Préfet c’est un emploi que l’on dit à la discrétion du G.
Le préfet peut être mis en disponibilité sans que ce soit des sanctions disciplinaire. Les préfets n’ont pas le droit de se syndiquer. En contre partis, ils ont des avantages matériels important. En pratique leurs carrière est relativement stable.
b) Attributions
Le préfet est le représentant de l’Etat dans le département. Il va signer les contrats pour l’Etat, gérer le domaine public de l’Etat et exécute le budget. Il est représentant de l’Etat personne morale. Il est ordonnateur secondaire, chargé de l’exécution du budget.
Le préfet est le représentant des membres du gouvernement sur le territoire. Il va informer de l’application de la politique sur le territoire. Il a une mission générale d’information.
Le préfet est un organe de l’adm générale. Il est responsable du maintien de l’ordre. Il exerce la police administrative dans les procédures adm d’intérêts général. Il intervient dans différents types de procédures adm (organise les élections) encadre la procédure d’expropriation.
Le préfet exerce le contrôle sur les collectivités locales. Il est chef des services du département, responsable des fonctionnaires de la préfecture et dirige tous les services déconcentrés de l’Etat sauf les services de l’éducation nationalisation les services de l’inspection du travail, les services fiscaux et les organes juridictionnels. Il est le chef des services dans le départements sauf l’éducation nationale, inspection du travail services financier et fiscaux.
Le préfet à énormément de pouvoir. Pour exercer ses attributions, il a des services qui vont l’aider, un cabinet (le directeur du cabinet est le sous préfet), le bureau de la préfecture. Il est assisté d’un secrétaire général, des sous-préfet et des chefs de services déconcentrés.
Il y a aussi la possibilité de nommer un préfet de police dans le domaine du maintien de l’ordre. Depuis 2005, il peut nommer un préfet de légalité d’échanges.
2. Les services déconcentrés des ministères
Chaque ministère envoie des agents sur le territoire. Les services sont organisés sur un principe hiérarchique. Le ministre est le chef de ces services déconcentrés.
Ces services déconcentrés représentent 96% des agents de l’Etat et s’occupent des 2/3 du budget de l’Etat.
a) L’organisation en région
Depuis 2004, le caractère stratégique de la région à été renforcé, il y a une mise ne valeur.
Les compétences du préfet de région ont été élargies. Mais les services ont été rassemblés en 8 pôles régions :
• L’éducation et la formation
• La gestion publique et le développement économique
• Les transports, le logement, l’aménagement
• La santé publique et la cohésion sociale
• Economie agricole et monde rural
• Environnement et développement durable
• Développement de l’emploi et insertion professionnelle
• La culture
C’est le préfet qui est chargé de la cohérence et coordination de l’action de l’Etat. Il met en place un projet d’une action stratégique de l’Etat.
b) La réorganisation des services départementaux
- La DDASS (Direction Départemental des Affaires Sanitaires et Sociaux)
- La DDE (Direction Départementale de l’Equipement)
- La DDJS (Direction Départementale de la Jeunesse et des Sports)
- La DDCCRT (Direction Départementale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des fraudes).
En raison de la décentralisation qui ces services ont perdus des compétence pour l’Etat, les services départementaux ont été réorganisés sont en phase de réorganisation. Un nombre important de ces services ont été transférés aux collectivités locales. Les routes ont été transférées aux collectivités locales du département.
§2. L’administration décentralisée
A. La région
Devenue collectivité territoriale en 1982 avec les 1ères élections en 1986.
Place constitutionnelle en 2003.
1. Les organes
Il y a 3 organes :
• Une assemblée délibérante qui est le conseil régional.
• Un exécutif qui est le Président du Conseil régional
• Une assemblée consultative qui est le conseil économique et social régional.
a) Le conseil régional
Il est composé de conseillers régionaux qui sont élus pour 6 ans selon un scrutin mixte à 2 tours. La liste qui obtient la majorité absolue des voix au 1er tour ou la majorité relative au 2ème tour obtient le ¼ des sièges à pourvoir.
Les ¾ sont répartis à la proportionnelle entre toutes les listes qui ont obtenues 5% des voix y compris celle sui à déjà ¼ des voix.
- une majorité absolue : 50% des voix +1
- une majorité relative : le + de voix.
Avant 1999, le scrutin était proportionnel car beaucoup de problèmes.
Le conseil régional règles les affaires de la région. Le conseil régional se réunit en réunion plénière au moins une fois par trimestres sur un ordre du jour déterminé.
Les conseillers régionaux sont informés de l’ordre et du problème au moins 12 jours à l’avance.
Les séances sont ouvertes au public. Le président peut décider le huit clos.
En dehors des réunions plénières, il existe une commission permanente qui remplace le conseil entre réunions.
b) Le Président du conseil régional
Elu par le conseil régional à la majorité absolue au deux 1er tour et à la majorité relative au 3ème.
Don mandat est de 6 ans.
Le président dirige la région chargé de réunir le Conseil régional, dirige les séances et s’occupe de la police des séances. Il exécute les décisions prises par le conseil. IL est chef de l’administration régionale et gère le domaine public régional.
Pour exercer ses fonctions, il est assisté de la commission permanente et d’un bureau composé des vices-présidents.
c) Le conseil économique
Assemblée consultative : pas de décision, composée de 4 catégories de personnes :
• Les représentants des E et des activités non salariés (35% des sièges).
• Les représentants des syndicats de salariés (35% des sièges).
• Les représentants des organismes participants à la vie collective de la région (25% des sièges).
• Personnalité qualifiées qui participent au développement régional (5% des sièges).
Ils sont élus pour 6 ans.
2. Les compétences de la région
Elle à 3 rôles important dans lesquels elle va intervenir :
• L’action économique : elle joue un rôle de coordination. On dit qu’elle est le chef de fil. Son action se caractérise par une donation d’aide comme les primes régionales à l’emploi, création d’E… Elle élabore un schéma régional de développement économique.
• La formation : elle s’occupe de la construction, de l’entretien des lycées depuis 1982 et depuis 2004 elle gère le personnel administratif des lycées. La région intervient à propos de la formation professionnelle. Elle est chargée de la formation continue, de l’apprentissage. La région peut participer au financement des établissements universitaires.
• L’aménagement du territoire et la planification : elle est responsable des infrastructures. Elle joue un rôle en matière de transport ferroviaire. Elle signe des contrat de plan état-région, tout ce qui à un lien avec l’Etat.
B. Le département
Le département à une double nature : il est à la fois une circonscription de l’Etat et une collectivité décentralisée.
1. Les organes départementaux
Il y a 2 organes :
• Le conseil général
• Le président du conseil général
a) Le conseil général
Assemblée délibérante du département. Il est composé des conseillers généraux, élus au SUD depuis 1871 pour un mandat de 6 ans. Mais ils ont renouvelé par moitié tous les 3 ans.
Les élections ont lieues dans le cadre du canton dans chaque canton est élu un conseiller général. Le mode de scrutin est le scrutin majoritaire à 2 tours.
Le fonctionnement est identique à celui du conseil régional. Il se réunit au moins une fois par trimestre sur un ordre du jour déterminé et connu par les conseillers généraux, les séances sont ouvertes au public saut si le président décide autrement.
b) Le président du conseil général
Il est l’organe exécutif du département. Il est élu par les membres du conseil général juste après les élections du conseil général L’élection se fait tous les 3 ans.
Le président est l’exécutif, ce qui signifie qu’il prépare et exécute les délibérations du conseil général. Il s’occupe des dépenses et des recettes et doit rendre les comptes.
Le président est chef des services du département. Il gère le domaine du département : pouvoir de police.
2. Les compétences du département
Le département à 3 domaines d’action importante :
• Le domaine social : il est chargé de l’aide sociale à l’enfance, de l’aide aux handicapés, de l’aide aux personnes âgées. Il à un rôle de réinsertion. Le département gère par le RMI.
• L’aménagement en matière d’espace et de l’équipement : il est chargé de la voirie départementale. Depuis 2004, il est chargé de la voirie nationale. Les départements sont chargés des transports collectifs des personnes et de transports scolaires. Il gère les ports maritimes et de la pêche.
• L’éducation et la culture : le département est chargé de l’entretien et la construction des collèges. Depuis 2004, le département est responsable du personnel administratif de ses collèges.
Le département joue un rôle en matière culturelle notamment responsable des bibliothèques départementales, des archives et musées.
Le département peut participer au financement des établissements universitaires.
Le département intervient en matière économique à titre complémentaire.
C. La commune
1. Les organes
a) Le conseil municipal
Les conseillers municipaux forment le conseil municipal, élus tous les 6 ans au SUD depuis 1871.
Il y a 2 modes de scrutin en fonction de la taille des communes :
• Pour les communes de – de 3500 hab, le conseil municipal est élu au scrutin majoritaire plurinominal de listes à 2 tours. Les électeurs forment des listes mais dans les communes de – de 2500 hab les listes peuvent être incomplètes. Dans tous ces cas, les électeurs ont la possibilité de rayer des noms et d’en ajouter. Seront élus au 1er tour les candidats qui auront obtenu la majorité absolue et au 2ème tour les candidats qui ont obtenu la majorité relative.
• Pour les communes de + de 3500 hab, on à un scrutin mixte à la fois proportionnel et majoritaire : les listes doivent être complètes. On ne peut pas modifier les listes. La liste qui obtient la majorité absolue au 1er tour ou la majorité relative au 2ème tour va avoir la moitié des sièges et l’autre moitié sera répartie entre toutes les listes y compris celle qui à la moitié des sièges.
Le fonctionnement est identique aux 2 autres organes c'est-à-dire le conseil régional et conseil général.
b) Le maire
Le maire à beaucoup de pouvoirs au niveau de la commune car il a une double casquette c’est à ire qu’il est à la fois le représentant de l’Etat dans la commune et l’exécutif de la collectivité locale.
En tant qu’agent de l’Etat, il remplit un certain nombre de fonctions administratives :
• Il est chargé de la publication des lois et des règlements
• Il est chargé de l’organisation des élections
• Il est chargé de l’Etat civil et de la police judiciaire.
En tant qu’exécutif de la commune, le maire exécute les décisions du conseil municipal. Il exerce des compétences déléguées par le conseil municipal.
Le maire est titulaire de pouvoirs propres. Il est chargé de la police administrative c’est à dire chargé de l’ordre et de la sécurité publique sur le territoire de la commune.
Il est chargé de l’administration communale c'est-à-dire le supérieur hiérarchique.
2. Les compétences communales
Les communes ont une compétence de proximité. Elles existent depuis la loi de 1884 que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaire de la commune ».
Les principales fonctions de la commune sont dans le domaine de l’urbanisme et de transport.
Le maire délivre les permis de construire. La commune à des compétences en matière d’enseignement puis les écoles primaires et maternelles est construite et entretenues par la commune. Elle gère le personnel enseignant et les activités de loisir.
Le maire à l’élaboration de la carte scolaire La commune à des compétences en matière sanitaire et sociales de l’action du développement. Les communes ont des compétences en matière de logement.
La commune à des compétences en matière culturelles.
La commune à un rôle en matière d’action économique. Elle participe à l’aide directe des E …
Section 3 : es établissements publics
§1. Les caractéristiques des établissements publics
Il s’agit d’une décentralisation centrale par service. Elle permet de donner une autonomie d’action à une nouvelle personne publique pour qu’elle exerce une action administrative.
Lorsque l’Etat ou collectivité locale a une activité qui est importante elle va confier cette activité à une nouvelle personne morale, qui est un établissement public. Cet établissement va posséder une autonomie budgétaire, le plus souvent l’établissement public gère un service public (ex : l’université est une pers publique qui à été créée par l’Etat).
Il ne faut pas non plus confondre les établissements publics et les établissements privés d’utilité qui sont en général des associations, fondations. L’établissement public est spécialisé c'est-à-dire son activité est limité au service public qui lui à été confié au départ. C’est ce que l’on appelle le service de spécialité.
L’établissement public est contrôler par l’administration. Les établissements publics locaux qui sont rattachés aux collectivités territoriales (ex : communes…). Elle regroupe des établissements publics (ex : université, hôpitaux, lycées…).
Il y a des structures différentes avec des intérêts différents. On peut classer les établissements publics en 2 catégories :
- établissements public administratif (EPA)
- établissement publics industriel et commerciaux (EPIC) qui sont considérés comme des E publiques ce que ne sont pas les établissements publique administratif.
En ce qui concerne les EPA, ils sont majoritairement soumis au droit administratif. Les relations avec les usagers sont compliqués. Le juge adm sera compétent.
Au contraire les EPIC sont majoritairement soumis au droit privé. Les salariés sont du droit privé sauf les dirigeants. Le droit du travail va leur être appliqué. Dans les relations avec les usagers et les fournisseurs c’est souvent le droit privé qui s’applique. Un fonctionnement juridique très différent.
§2. Le cas particulier des EPCI (Etablissement Publics de Coopération Intercommunale)
La France se caractérise par un nombre très élevé de communes.
Les EPCI sont régis par le principe d’intercommunalité.
2. La création des structures intercommunales
1ère phase : l’initiative qui est l’origine de la décision. Elle appartient à un ou plusieurs conseils municipaux, soit au Préfet.
Dans les 2 cas, le Préfet va fixer le périmètre. Les communes concernées doivent se prononcer dans un délai de 3 mois et la décision est prise à la majorité qualifiée. Il faut au moins 2/3 des conseils municipaux représentants plus de la moitié de la population soit l’inverse, c'est-à-dire la moitié conseil qui représente 2/3 de la population. SI cette majorité est atteinte, la structure est créée, ce qui signifie qu’une commune va pouvoir être de force à intégrer à une structure intercommunale.
3. Les organes des EPCI
Le fonctionnement des structure intercommunales ressemble à celui des communes. 2 types d’organes :
- le président
- les délégués des communes
La plus grande différence avec les communes vient à l’élection de ces conseillers communautaire. Les conseillers ne sont pas élus au suffrage direct, ils sont élus parmi les conseillers municipaux de chacune des communes.
1. Les structures sans fiscalité propre
Elles ont financées non pas par un impôt mais financées par les contributions dites communes. On a un contrôle de la structure. Les plus anciennes SIVU (Syndicat à Vocation Unique). Créer en 1890, les association de communes pour créer une ativité d’intérêt général.
SIVOM (Syndicat à Vocation Multiple) créer plus tard en 1959, elles fonctionnent de la même façon.
On trouve aussi des syndicat mixte, association d’autres activités.
2. Les structures à spécialité propres
C’est une forme plus approfondie de coopération caractérisée par l’existence d’une compétence obligatoire et la population est caractérisée par la fiscalité propre (taxe versé à la structure intercommunale).
A ) Les communes urbaines
La loi de 1966 qui a permis la création de ces communautés urbaines qui regroupent plusieurs communes qui doivent former un ensemble de plus de 500 000 habitants.
Elles sont caractérisées par la communauté urbaine qui sont chargés de ces 6 types de compétences :
- l’aménagement de l’espace communautaire, économique, social et culturel.
- L’équilibre social de l’habitat
- Politique de la ville
- Gestion des services d’intérêts collectif
- Protection et mise en valeur de l’environnement
- Politique du cadre de vie
Les recettes de la communauté urbaine comprennent le produit de la TPU ( Taxe de la Politique Urbaine ) .
B ) Les communautés des communes
Créer par une loi de 1992, uniquement pour le milieu rural. Ces communautés vont regroupés plusieurs communes qui vont avoir des compétences obligatoires :
• l’aménagement de l’espace
• action de développement économique
Il y a aussi des compétences optionnelles :
• protection et mise en valeur de l’environnement
• la voierie (aménagement, entretien)
• action social
• équipement culturel et sportif
C) Les communautés d’agglomération
Loi de 1999, elles doivent associer plusieurs communes urbaines regroupant plus de 50 000 habitats autour de 15 000 habitants. Ca ne s’applique pas s’il y a le chef lieu de l’habitation.
Elle exerce des compétences qui sont obligatoire :
- développement économique
- aménagement de l’espace communautaire
- équilibre social de l’habitat
- politique de la ville
En plus elles vont exercer 3 compétences parmi 5 au choix :
• entretien voierie et parc de stationnement
• assainissement
• distribution de l’eau
• protection et mise en valeur environnent
• entretien aménagement, construction équipement culturel et sportif.
Ce sot des structures qui ont beaucoup de compétences alors même que leur élus ne sont pas directement élus au SUD.
