Chapitre 3 : Le budget de l’Etat.
I. Recettes budgétaires et prélèvements Obligatoires.
1) Définition et structure.
Prélèvements obligatoire : tous ceux qui est prélevé sur les agents économiques (ménages, entreprises…). On comptabilisera ce qui n’est pas imposé, facultatif.
Ex. : Aux EU : primes de santé, versement pour s’assurer => non comptabilisé car non obligatoire. => peut fausser les comparaisons.
En France, dans les PO, on trouve : impôts&taxes et cotisations sociales.
Impôts : prestations pécuniaires exigées par voie d’autorité à titre définitif et sans contrepartie, destinée à couvrir les charges publiques.
Règle de l’impôt/ fiscales sont du domaines de loi (=>parlement).
Parlement crée les impôts, il peut les supprimer, il vote aussi pour toute modification. Tous les ans, il vote l’autorisation de prélever les impôts.
Imposition des personnes physiques (formules la plus ancienne).
A l’origine, l’impôt était prélevé par le vainqueur. Ce prélèvement exceptionnel se transforme en contribution régulière.
Avant 1789, il existait un système fiscal qui n’était pas universel, certains étaient dispensés de payer l’impôt => catégories de « privilèges » : nobles, clergé, bourgeois. Reste le tiers Etat : agriculteurs artisans=> paie l’impôt. C’est un système injuste et pas très « rentable ».
4 août 1789 : abolition des privilèges. Tout le monde paie l’impôt.
Faire payer l’impôt sur la principale source de richesse : terre, idée un peu obsolète. Les hommes politiques on d’autres idées : taxer les personnes (leur revenus).
=> idée scandaleuse pour la population car cela suppose que chacun déclare ses revenus. De multiples projets sur l’IR sont mis en place mais rejeté à chaque fois. C’est seulement en 1914 que l’IR est voté.
IR en 1914 : Chaque catégorie de revenu est taxée à un taux particulier et un taux de revenu pour tout le monde.
1948 : réforme : séparation de l’impôt :
- l’IS (impôt sur les sociétés)
- l’IRAP (l’impôt sur le revenu des personnes physiques)
C’est un impôt individualisé, si on le souhaite, on peut faire payer les plus riches.
Imposition des produits et services : impôt indirecte, ils existaient avant 1789, c’était la gabelle (taxe sur le sel) la plus connue car le sel était très consommé, tout est supprimé à la révolution française. Ensuite, on en crée à nouveau, taxe sur le CA (ancêtre de notre TVA) => devenue TVA, généralisée à toutes les activités en 1979.
Cette idée a eu du succès, beaucoup de pays européens l’ont repris avec le même champ d’applications. Chaque pays a tout de même ses propres taux => de gros écarts entre chaque pays.
TVA perçu lorsque les gens consomment, il ne peut donc pas être individualisé. Tout le monde paie le même tarif.
2) Effets redistributifs
Csq économiques des PO :
Ils ont un fort impact éco, 3 catégories de csq :
 Ils permettent de faire rentrer de l’argent : Pour l’Etat, Sécurité sociale, collectivité sociale. Ce sont des recettes, conditions de fonctionnement des administrations publiques (APU).
 Ils vont appauvrir ceux qui paient, niveau de revenu après prélèvement obligatoire en baisse. Certains agents économiques seront plus ou moins appauvris : ménages / entreprise, à l’intérieur des ménages, choix à effectuer. Certains ménages paient plus que d’autre. Prélèvement obligatoire modifie la distribution des revenus.
 Une partie de l’argent prélevé est utilisé immédiatement pour verser les prestations sociales => d’autres ménages vont alors s’enrichir, cela modifie à nouveau le revenu, sa distribution.
2ème et 3ème effet : aspects redistributifs des PO.
Redistribution quand on prélève de l’argent pour le reverser à d’autres.
En France, est ce que cet effet est important ?
Il faut mesurer l’effet redistributif : on compare revenu 1 des ménages et leurs revenus disponibles, s’ils sont égales, il n’y a aucun effet.
Revenu 1 : (revenu avant répartition) revenu du travail (salaires…) + revenu de la propriété.
Les revenus primaires sont tirés d’une participation à l’action productive. Il n’y a que 2 façons de participer :
- travailler (revenus du travail : salaires et revenus d’activité non salariée).
- Revenus du patrimoine / de la fortune / de la propriété.
Revenus primaires sont des revenus avant l’intervention de l’Etat.
Le revenu disponible : Revenu dont dispose un ménage, pour consommer ou épargner. C’est le résultat final (après plusieurs interventions).
RD = Revenu primaire – PO (cotisations sociales + impôts directs) + Prestations sociales.
Soit on compare CSP par CSP avec comparaison du revenu primaire et du revenu disponible pour chaque catégorie (ou comparaison nationale). Plus il y a une différence entre RP et RD, plus il y a eu redistribution dans le pays.
Difficultés :
Si on veut bien mesurer redistribution, il faut bien connaître les revenus (primaires) => conditionnement plus ou moins remplie. Certains revenus primaires sont sous estimés. Statistiques fournies par les services fiscaux (donc il ne faut pas de fraude fiscale).
RP ne sont pas bien connus, en particulier par les revenus non salariaux. Les revenus les plus sous estimés sont les revenus agricoles.
Si on veut mesurer redistribution, il faut que dans les RP il n’y ait aucune intervention de l’Etat. En France, dès les RP il y a intervention : impose un minimum, le SMIC. Pour les salariés, certains revenus comprennent des subventions (ex. : Revenus agricoles).
Il faut choisir le bon instrument statistique pour calculer les écarts, c'est-à-dire mesurer les inégalités entre les revenus des ménages.
1ère méthode : courbe de Lorenz
2ème méthode : Calculer l’éventail des revenus : D9/D1 (Décile = 10% de la population).
D9 : niveau du revenu en dessous duquel on a 90% de la pop
D1 : niveau du revenu en dessous duquel on a 10% de la pop
Rapport entre les 2 : écart inter décile (éventail des revenus).
Les 2 méthodes sont utilisées 2 fois : sur RP et sur RD.
Résultat français : selon les ménages, les RD peut être plus faible que RP ou RD peut être plus élevé que RP (ménages qu’ont touché beaucoup de prestations).
Revenu en France sont relativement peu inégalitaires, même sur les RP et sur RD. France à un très grand système redistributif alors comment se fait-il que la situation d’arrivée soit presque pareil que la situation de départ ? Faiblesse du système redistributif ?
- Il faut regarder les prélèvements. Ils sont distributifs si ils tiennent compte de la richesse des ménages (riches payent plus que les pauvres) => impôts ou taxes progressifs (dont le pourcentage augmente avec la richesse) => impôt sur le revenu (par tranches, donc redistributif).
Plus l’impôt sur le revenu est dupé dans un pays, plus l’effet redistributif est important. Très fort développement de cet impôt au Danemark et en Suède.
Cas de la France : impôt sur revenu peu développé => système fiscal très peu redistributif. Cela est compensé avec une forte TVA + beaucoup d’impôts indirects.
Particularité : impôt aveugle car ne tient pas compte du niveau de richesse du consommateur.
Cotisations sociales ont-elles un effet redistributif ? Non, car pas calculée en fonction du niveau de revenu. Elles pèsent sur le revenu du travail.
La plupart des cotisations sociales sont proportionnels, c'est-à-dire le même pourcentage pour tout le monde (pas de redistribution).
Parmi les cotisation sociales, il en existe des dégressives = pourcentage en baisse pour les riches (ex. : cotisation vieillesse car il y a un plafond et au dessus de ce plafond, le tarif est plus faible).
Cotisations sociales => pas de redistribution.
 total des PO : pas redistributifs.
- Il faut regarder les prestations sociales. L’essentiel de ces prestations vient de la SS. A qui verse-t-elle de l’argent ?
SS = 3 branches :
- vieillesse (pensions retraite)
- santé (remboursement)
- famille (allocations)
Santé : verse remboursement d’autant plus important que la personne est malade. Le critère n’est pas la richesse. Forme de redistribution originale. L’argent circule des personne bien vers les personnes malades : redistribution horizontale.
Vieillesse : critère est d’avoir cessé sa vie active. Pas un critère de richesse mais d’activité (durée de cotisation). Pas de critère de richesse. Pensions versées à tous les retraités. Ceux qui payent sont les actifs occupés. Csq : argent circule des actifs vers les retraités : redistribution horizontale.
En France, le système de retraite par répartition. Les cotisations sociales payées par ceux qui travaillent sont versées immédiatement pour les pensions de retraites. Système qui repose sur la solidarité (entre génération).
Autre système possible : Système par capitalisation => épargne individuelle. Chacun cotise pour lui-même. Les sommes sont placés et quand la personne part en retraite, on lui rend son argent. Difficulté : technique. Il est difficile de gérer de l’argent pour des périodes très longues.
En France, très peu de capitalisation. Difficulté démographique des système de répartition (nombre de cotisants par rapports au nombre de retraités) = redistribution horizontale.
Famille : en dehors des allocations familiales, toutes les prestations sont soumises à des conditions de ressources. Prestations sont réservés aux ménages les plus modestes. Donc on a un aspect de redistributif car la plupart des prestations sont versées aux familles pauvres (80%). Mais la branche famille est toute petite par rapport aux autres. Ce sont les plus petites dépenses de la SS.
Conclusion : SS ne fait presque pas de redistribution verticale. Etonnant car SS prélève cotisation et verse. En 2006, SS a versé 438 milliards € aux ménages français, mais fait de réduction des inégalités est modeste.
Objectifs de la SS étaient santé et retraite, mais pas de diminuer les inégalités.
Etat et collectivités locales ont-ils une activité redistributive ?
=> Pas beaucoup de prestation.
Etat et collectivités locales proposent services publics et équipements pour l’ensemble de la population.
Etat peut également subventionner une entreprise publique, si cette entreprise pourra vendre moins chère aux consommateurs.
=>Un équipement public profite à toute la population sans distinction de revenus. Réalité = théorie ? (Est-ce que tout le monde en profite ? égalité d’accès ?)
2 domaines :
- équipements sportifs (souvent construits par les collectivités locales). Statistiques sur la fréquentation et en particulier celle des adultes. Or, adultes qui fréquentent le plus les équipements sont les catégories aisées. Donc façon dont le sport est perçu varie selon les catégories sociales. Association d’idée entre sport et santé passe bien dans les ménages aisés. Donc Résultat contraire à celui souhaité => échec.
- la culture : ministère de la culture s’intéresse à la fréquentation des musées (quand c’est national, entrées gratuites au moins 1 fois/mois). Etudes menés comme au Louvre : gratuité amène plus de visiteurs. Si la fréquentation augmente, ce sont les habitués qui reviennent. Donc diversification du public est réduite (peu de personnes nouvelles). Donc d’autres obstacles qui ne sont pas financiers.
Problème : musées coûtent chers et sont déficitaires, mais visités que par une partie de la population. Tout le monde paye (contribuables), mais une partie le fréquente (habitués).
Sport + Culture => Echec. Démocratisation ratée. Mais sur les services publics de base, toute la population utilise et en profite. Ex. : domaine scolaire, hôpitaux publics.
Bilan global : peu redistributif.
Conclusion : Ces éléments expliquent qu’il n’y a pas de différences fondamentales entre les inégalités de revenus primaires et les inégalités de revenus disponibles.
3) La politique de l’offre.
Courant de pensée radicalement différent. Né au EU dans les 80’s. Economistes de l’offre sont anti-redistribution et anti-keynésiens. Cela commence par une attaque en règle de tous les mécanismes de redistribution. Economistes de l’offre font remarquer que le cœur de la redistribution est le versement des prestations sociales (on peut toucher de l’argent sans travailler).
=> Rupture argent/travail. Vision de l’économie et des humains. Cela incite les gens à être paresseux.
Ex. :
Les prestations chômage. Economiste de l’offre sont hostiles car les gens ne sont pas incités à rechercher du travail le plus vite possible. Au contraire, les prestations incite à prendre son temps (solution : baisser ces prestations).
S’il y a des prestations sociales, elles doivent être financés (trouver l’argent). Donc ce financement suppose de prélèvements, qui vont toucher les gens qui travaillent (revenus moyens ou aisés) => décourage les gens, en particulier les gens qui travaillent vont finir par dire qu’ils travaillent pour le fisc.
Csq imaginées par les économistes de l’offre : moins de motivations, désir de réduire son activité, voire même l’arrêt du travail. Analyse de LAFER fait partie de ce courant de pensée (se concentrer sur l’impôt sur le revenu) => excessif, car les gens vont réagir (frauder le fisc, travailler au noir, partir dans un paradis fiscal) donc rendement de l’impôt baisse. Il y a des propositions de politiques économiques :
- réduire ou supprimer les prestations sociales (assistanat). Le principal devoir de l’Etat est de réduire les PO, en commençant par réduire l’impôt sur le revenu.
- Etat doit arrêter d’intervenir dans l’économie. Il faut laisser le marché fonctionner librement. Il faut respecter l’initiative privée et les entreprises privées. Méthodes : Etat doit supprimer les contrôles administratifs et un certain nombre de règlementations (qui sont une entrave à l’initiative privée).
L’Etat se sent plus du tout responsable des performances économiques du pays, en particulier du carré magique.
Politique de l’offre = environ New Deal à l’envers, car depuis New Deal de 1932, les Américains s’étaient habitués à l’intervention de l’Etat. Comme la politique a été appliquée aux EU, avec Reagan et au RU avec Margaret Thatcher.
II. Les dépenses publiques
France doit rendre comptes à Bruxelles, comme tout les pays de l’UE.
Dépense publiques : Dépenses de l’Etat + Dépenses des collectivités locales + Dépense de la SS (mais on ne comptabilise pas les dépenses des entreprises publiques).
Dépenses de l’Etat concrétisées dans un budget, qui est le budget de l’Etat français, complètement séparé du budget de la SS. Point commun : Ces 2 budgets sont votés au parlement.
1) L’élaboration du budget.
En France, préparation d’un budget dure 1 an. Le budget de l’année 2008 est en préparation depuis janvier 2007.
Préparation du budget en France : 5 actes étalés sur 12 mois :
1er étape : janvier février = Faire des prévisions.
Objectif : essayer de prévoir le mieux possible le total des recettes en 2008 et le total des dépenses en 2008.
Budget de l’Etat français est toujours prévisionnel. Prévision n’est pas commode car cela dépend de la situation économique en 2008.
Du coté des recettes, L’Etat français compte beaucoup sur la TVA (donc dépend de la consommation des ménages en 2008).
TVA est un pourcentage donc il faut faire une prévision d’inflation (de hausse des prix). Pour savoir l’impôt sur le revenu, il faut faire une prévision sur les revenus.
Pour prévoir les dépenses de l’Etat, on a des dépenses de fonctionnement classiques. Pour les dépenses de l’Etat, il faudra faire des prévisions sur le prix du pétrole.
Janvier février : prévisions macro-économique (+ prévision sur le taux de change). C’est une phase de décision. Si les prévisions ne sont pas fiables, le budget est construit sur les bases fausses. Plus importante : prévision de Xce.
2ème étape : Mars – Avril = La lettre de change.
Rédigée par le 1er ministre, il précise les grandes orientations en termes d’économie à réaliser, les priorités et les grandes données financières.
Ex. en 2008, pas d’augmentation des dépenses de l’Etat donc rythme de croissance nulle et baisse importante du nombre de fonctionnaires, stabilisation du déficit.
Lettre envoyée à tous les ministres et rendue publique.
3ème étape : Mai = Conférence budgétaire.
A partir de la lettre, chaque ministre prépare son propre budget. Budget d’un ministère comporte des S votées (sommes d’argent indispensables pour continuer à fonctionner = dépenses incompressibles : dépenses de fonctionnement et les salaires) et les idées sur les politiques nouvelles : partie la plus valorisante.
Cependant idées nouvelles coûtent chères, chaque ministre présente ses idées au ministère du budget (conférence), il demande de l’argent, ministre du budget a pour consigne de répondre « non », il veut que cela coûte le moins cher possible.
Au final, on se met d’accord sur un projet pour le ministère (colère des autres). Les autres ministères = dépensiers.
4ème étape = Les lettres de plafond.
Chaque ministre reçoit une lettre avec le montant total et répartition par grands postes : Résultat des conférences budgétaires donc à priori pas de surprise. Mais il peut arriver que le même ministre ait plusieurs versions.
Dans le cadre de son total, un ministre peut faire des économies pour sauver un projet.
5ème étape : Septembre – Octobre = Vote au parlement du budget.
Projet de loi finance (budget) va être discuté puis voté par députés puis par sénateurs. Procédure habituelle : examine le budget en commission (spécialisée et commission du budget d’abord). Discussion puis vote.
1er débat et vote : sur les recettes. Gouvernement peut alors prélever les impôts.
Puis vote des dépenses : chaque ministre se présente et expose son budget devant le parlement. Il arrive que les parlementaires ne votent pas un budget pour montrer son mécontentement, insatisfaction, il sera au final quand même voté.
Procédure de vote dure 70 jours, budget doit quand même être finie de voter avant le 31 décembre (arrivé aux EU).
Parlement ne vote que des prévisions. Possible de faire quelque chose en cours d’année, on peut avoir dépenses exceptionnelle (ex : catastrophes naturelles, opérations militaires à l’extérieur), mauvaises rentrées fiscales (erreurs).
Dans ce cas, on peut faire voter un collectif budgétaire en cours d’année (voter sur les modifications). Il y en a souvent, il peut être utilisé après une élection.
Chiffres définitifs connus en mars 2009 pour l’exercice 2008. Ils sont présentés au parlement, il s’agit d’une info, très peu de contrôle sur les dépenses réelles.
2) La répartition des dépenses.
Budget peut être présenté en 2 grandes catégories de dépenses : Dépenses courantes et l’investissement.
Les investissements de l’Etat posent problèmes techniques particuliers car budget est annuel. Un certain nombre d’investissement sont très lourds et s’étendent parfois.
Investissement doit donc être découpé en tranches annuelles (autorisation de programme) => inertie, très difficile d’arrêter investissement surtout en cas de changement de gouvernement ; de plus, plus la durée de l’investissement est longue, plus le montant de la tranche est sous estimé (=> dérive des investissements).
Investissement très important dans un budget car ils préparent l’avenir.
En France, des situations économiques difficile, investissement sont sacrifiées (contradiction).
Sur les 15 dernières années, 10% d’investissement en France => très peu.
Budget peut être présenté par grandes fonction : mettre en valeur la fonction que remplit l’Etat.
- Fonction traditionnelles : défense nationale et S généraux (environ 40% du budget).
- Les autres grandes fonctions relèvent plutôt de l’Etat Providence : Education, actions sociales et économiques.
- Actions sociales : très peu de dépenses de l’Etat car l’Etat a délégué ses pouvoirs à la Sécu Sociale. Mais il finance les hôpitaux par exemple (investissement).
Actions économiques : nombreuses dépenses de l’Etat (subventions et aides aux entreprises), investissement dans les infrastructures.
Budget peut être présenté par ministère, elle est utilisée pour voter (au parlement).
En France, le nombre de ministère n’est pas fixe, compétence de chaque ministère peut varier. Cette présentation rend très difficile la comparaison d’une année sur l’autre. On cherche qui sont les grands ministères (N°1 = ministère de l’éducation), présentation pousse à la dépense, car chacun va essayer d’avoir le plus gros budget possible (dérive à l’inflation).
3) La réforme : la LOLF.
LOLF : loi organique sur la loi de finance : loi qui complète la constitution.
Cette loi a été votée à l’unanimité. Elle s’applique depuis le 1er janvier 2006.
Cette réforme a pour objectif de :
- maîtriser les dépenses
- rendre les dépenses de l’Etat plus transparentes (clarté dans ses mises).
- Casser la logique individualiste des ministères et empêcher qu’on reprenne les mêmes dépenses plus une augmentation.
Méthode : en théorie, on supprime la présentation par ministère et remplacer par présentation par mission. Au départ, identification de 34 missions (ex. : assurer la sécurité des citoyens). Une mission peut être interministérielle (=> sécu).
Les 34 missions sont découpées en programme et chaque programme en action, pour chaque action (programme) un budget est attribué. Pour chaque action, des indicateurs de performance sont choisis => améliorer l’efficacité. C’est la 1ère fois années que ces indicateurs, résultats vont être présentés : 1276 indicateurs => compliqué, si indicateur mauvais, on fait quoi ?
